独家解读 | 政府引导基金：“考虑适当将设立基金的权限上收”

4万亿政府引导基金正迎来历史变革。

近日，财政部发布了《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第1891号（财税金融类168号）提案答复的函》（以下简称《答复函》），披露了财政部答复全国政协委员张劲提出的《关于提升政府投资基金集中度，更好发挥引导作用的提案》的具体内容。

张劲为全国政协委员、雪松控股集团董事局主席，他曾在两会期间直指政府引导基金弊病，并提出建议。如今，财政部正式回应：考虑适当将设立政府投资基金的权限上收、严控基金的设立。

此外，答复函还谈及政府引导的考核体系问题，“将建立符合政府投资基金特点的绩效评价指标体系，兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果的运用。”

对此，一位业内资深人士对投资界表示，适当收回政府投资基金设立权限，好处是能够提升政府投资基金设立质量，避免基金同质化、碎片化的现象，对于规范化的引导基金反而更有利。但随着政府引导基金规模缩小，某种程度上可能会加大中小型GP的募资难度。

一份提案引发的“动刀”：

考虑适当将设立政府投资基金的权限上收

这一切始于7个月前的一份提案。

今年3月，全国政协委员、雪松控股集团董事局主席张劲曾一阵见血地指出，过去几年政府引导基金遍地开花，但在数量与规模全面井喷的背后，政府投资基金政策性目标与市场化需求频频脱节，部分基金深陷“募不进来、投不出去”的两难困境。

如今，财政部针对这些提案一一作了答复，并披露了部分工作的进展情况。

第一，对于基金布局适度集中化问题，财政部表示，《政府投资基金管理暂行办法》曾规定“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金”。而在实际工作中，也明确要求各级财政部门综合考虑政策目标、总体资金需求、财政承受能力等因素从严控制基金数量，对已设立的基金进行清理，防止交叉重复。

针对建议，财政部表示将在修订《政府投资基金管理暂行办法》时认真考虑，适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。

第二，关于集中资源强化协同问题，《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》规定，“要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业，对行业龙头企业可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展”。

下一步，财政部将推动各级政府投资基金加强统筹合作，发挥政策引导作用，扶优扶强，推动产业链协同发展，优化产业布局，强化产业聚焦，支持重点行业龙头企业做大做强。

第三，关于考核体系问题，财政部表示，近年来各级政府投资基金加快了构建绩效考核体系的工作力度。财政部会同有关部门牵头制定绩效管理暂行办法和绩效评价实施方案，地方政府投资基金绩效评价工作也同步推进。北京、湖南、江苏、山东、深圳等地财政部门都对政府投资基金开展了绩效评价工作。

下一步，财政部将结合研究成果对相关制度进行健全完善，建立符合政府投资基金特点的绩效评价指标体系，兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果的运用。

对GP影响几何？

那么，考虑政府引导基金权限上收，会对政府引导基金以及GP产生什么影响？

一位专门服务政府引导基金的资深人士对投资界表示，政府引导基金设立门槛提高，设立数量将降低，之前一个地方各部门（比如农业、科技、招商、金融等）都可设立政府引导基金的情况将可能集中统筹规划。但这样一来，也许会加大GP的募资难度。

天津一家有政府股东背景的管理机构负责人也对投资界表示，其实目前市场上的政府引导基金已经过剩，它们也面临很大的投资压力，收紧后对于规范化的引导基金反而更有利了。

她坦言，“现在市面上前10名甚至前5名的头部GP都不在乎引导基金申请。我们要和10名至几千名的GP竞争，各地引导基金诉求要求良莠不齐，导致我们去申请都不是很容易。但是真到考核这种指标下来，引导基金能支持的GP应该大幅减少了。”

北京一家早期投资机构负责人对此感受更深，“这对GP的准入门槛将会提高；可能会增加目前募资难度，部分小机构面临生存风险。长久来看，资金大量聚集头部机构，话语权持续增大。”

毋庸置疑的是，严控（政府引导）基金的设立，意味着往后设立的数量将降低，随着数量减少，引导基金的筛选标准有望更统一。

政府引导基金大考核

做了这么多年，该出成绩单了

随着中央及地方政府引导基金数量和规模的爆发式增长，如何对政府引导基金的实施效果进行评价，逐渐成为政府主管部门关心的重点。

事实上，我国引导基金起步时间较晚，绩效评价相关政策经历了从无到有逐步完善的过程。从国家顶层设计文件来看，最初对引导基金绩效评价的规定较为粗略，后续评价内容逐步细化。

现阶段，在政府引导基金的绩效评价方面，财政部和发改委陆续出台文件，其中重要制度包括财政部《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（[2015]1062号）、发改委《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》（发改办财金〔2018〕1043号）。

这几年，随着各级政府引导基金提升绩效评价工作的重视程度及执行力度，清科研究中心也积极为多支国家级、省市地方级政府引导基金的绩效评价工作提供服务并发挥智囊作用，协助建立和实施绩效评价工作。根据以往的实践，大多数政府引导基金仍然存在着这些问题。

首先，绩效评价体系尚未建立或暂不健全。据了解，目前仅北京、湖南、江苏、山东、浙江、深圳、佛山、横琴等地财政部门都对政府投资基金开展了绩效评价工作，大部分政府引导基金还未建立绩效考核体系，仅在基金管理办法中要求实施绩效考核，具体如何考核还不明确。

第二，绩效评价工作尚未实施或深入程度不足。部分地区政府引导基金在批准设立子基金的程序规范性、遴选管理人标准的合理性和统一性、遴选机制的科学性等方面存在调整空间，导致基金管理人能力经验与基金不匹配等问题出现，子基金运营受阻甚至提前清算。

此外，由于未建立定期的绩效评价机制，未及时发现基金管理人在基金投资运作过程中的政策目标落实程度、投资运营合规性、风控有效性、财务和资金使用规范性等方面的问题，未建立及时止损机制和基金管理的动态调整机制，导致政府引导基金运营效率不高；

需要指出的是，部分地区政府引导基金存在“重投资、轻管理”或“重支出、轻绩效”的情形，资金使用的有效性和绩效理念深入程度不足,存在财政资金低效甚至无效利用、沉淀资金、闲置资金过多等问题。

第三，绩效评价应用体系亟待建立完善。我国部分政府引导基金在对于基金管理人的激励约束机制上进行了尝试和探索，但由于受到财政的严格监管，激励约束尤其是激励作用未充分体现，就直接导致目前大部分地区政府引导基金在绩效评价结果的应用体系尚不成熟，绩效评价结果和政策调整的互动和关联性不强，这就有必要引发我们对政府引导基金绩效评价应用方式的思考，以激励和约束反向推动基金专业化管理程度和良性运营，进一步提高引导基金的财政资金利用效率、政策目标的实现以及地方经济和产业的跨越式发展。

本文来源投资界，作者：任倩 刘全，原文：https://pe.pedaily.cn/201910/447452.shtml