中国或建立外资并购产业安全审查机制

　　几天前，在商务部主持的一个会议上，“为产业安全概念下的民营企业政策设立一致性审查制度”成为与会的民营企业商会代表猜测的焦点之一。一位商会人士称，这意味着政府将会对外资并购民企的行为做出一定的反应。

　　当天正好是商务部否决可口可乐收购汇源案的日子。这或许是一个巧合。不过这表明，反垄断审查以外，建立外资并购产业安全审查机制重回决策者视野。

　　3月26日，本报获悉，相关部门正就产业安全审查机制进行实质性研究，相关立法所涉及的内容也在讨论中。按照相关部门官员的设想，在未来几年内，中国要建立起以 《反垄断法》和《产业安全法》共同作用的外资审查机制。

　　3·10会议信号

　　3月10日，商务部产业损害调查局召集全国工商联下属十余家企业商会代表，研究建立中国民营企业产业安全发展促进机制。该局主要承担产业损害调查与裁决、建立并完善产业损害预警机制等职能。

　　据参会人士透露，在这次会议上，商务部产业损害调查局官员表示，要建立中国民营企业安全发展机制。该机制的首要目标是在民企与政府间搭建一条快速、便捷的“沟通直通车”，使民营企业能够及时、直接向相关政府部门反映情况。

　　其次，该机制将为产业安全概念下的民营企业政策设立一致性审查制度，从而规制危害国家和企业经济安全的贸易行为，保持产业的均衡发展。这是相关政府部门*次明确提出将民营企业纳入产业安全概念下，并建立相关审查机制。

　　不过在当天的会议上，商务部官员对于在产业安全概念下建立民营企业政策审查机制，并没有做太多说明。

　　一位参会的商会人士说，“我的感觉是，外资可能趁经济危机进行一些并购，这个审查制度要在这方面做出规范”。他说，这意味着政府也会对外资并购民企的行为做出一定的反应。“至少是针对外资并购民营企业，建立起一个产业安全的预警”。

　　一些外资企业和机构对民企的行业*者表现出了浓厚的兴趣。这些领域涉及风电、太阳能光伏、水务、农业、冶金、石化等行业。一位服务于外资机构的人士说，外资的兴趣和精力正在从一些国有企业和垄断行业里面撤出，因为这些项目容易引起政府的警惕，也很难得到认可。

　　商务部有关官员也表示，外资正在对中国越来越多的民营企业表现出浓厚的兴趣。而且手段更加多样，以前是直接并购，现在则是通过各种私募、参与资本和技术投资等各种手段。中国对这些领域的监管很不完善，目前只有外管局和海关有相关数据，但是这无法反映出具体的收购行为。

　　去年12月，国内太阳能巨头皇明集团获得了高盛集团和鼎晖国际投资公司近1亿美元注资。注资之前，高盛和鼎晖国际曾跟踪这家民企长达数年。一位行业人士说，高盛对皇明的投资，在本质上与三年前凯雷收购徐工没有太大区别。

　　过去几年间，外资对中国民营企业的并购依然非常活跃。中国轻工业联合会发布的统计报告显示，过去几年间，一些行业领头的民营企业先后被外资入股或控股。其中包括了世界*的国际纸业公司入股山东太阳纸业合资；世界排名第二的北欧斯道拉恩索公司与山东华泰成立合资公司；法国SEB集团入股苏泊尔；西门子入股佛山照明；英国RichKeen公司与统一控股完达山；高盛和摩根士丹利投资湖南太子奶集团。

　　上述商会人士说，政府似乎是在担心“斩首行动”会转移到民企身上来。因为危机面前，民企遭遇的困难要远远超过国有企业，一是由于国内政策环境有不利于民企发展之处，二是银行仍然普遍不愿意给民企贷款。“如果外资能够提供资金和先进技术，民营企业为什么不去与他们合作呢？”

　　产业安全审查机制

　　3月10日的会议是一个信号，这意味着产业安全审查重新回到了决策者的视野中。这一话题最早进入决策部门考虑，是在2006年。

　　2006年，凯雷并购徐工、德国舍弗勒收购洛轴等外资并购事件，引发了有关外资并购的讨论风潮。国家发改委宏观院投资所研究员罗松山说，此后，决策部门对外资并购产业安全审查机制给予了很大的重视。

　　罗松山曾在2006年参与起草建立外资并购审查机制的报告。不过他说，现在的问题是，我们仍然没有建立起一套完善的程序。

　　3月26日，本报获知，国务院已经表示要加强产业安全审查机制的研究和建立，主要由商务部牵头。目前，产业损害调查局已经就《产业安全法》开始前期的研究工作。

　　商务部相关官员也表示，3月10日召开的会议，针对的主要是民营企业。但是如果要建立一个完善的产业安全审查机制，不会区分是民营还是国有，也不会视企业规模大小而定。

　　商务部相关司局官员说，产业安全审查机制是和《反垄断法》相平行的一个机制，《反垄断法》是在对单纯的企业行为起作用，而安全审查则是在更大范围内考虑，比如并购对产业上下游的影响，对国家相关领域安全的影响，甚至对就业人口、社会福利等方面的影响。审查范围则主要集中在一些涉及国计民生的重要行业，比如工业、农业和金融等服务业中的关键领域。

　　目前的设想是，在安全审查机制下，建立跨部门的外资并购国家产业安全审查协调小组，由商务部、发改委、国防科工委、科技部、农业部、国资委和银监会等部门组成。

　　“产业安全是一个更高层次和更大范围的概念，这决定了机制并不能只是单一部门所负责。”相关人士称，这一机制有些类似美国的海外投资委员会。

　　国家商务部官员说，实际上产业安全审查是国际上通行的做法，比如澳洲有关方面日前对中铝和五矿的审查，程序很严格也很正常。将来中国企业也将会面临同样的并购、投资，而我们需要提高利用外资的水平和质量，完善相关的制度和政策，我们也需要进行正常的安全审查，但这*不是反对外资并购，而是为了更好的引导外资进入中国。

　　填补法律空白

　　商务部官员表示，随着中国国际贸易范围和规模的扩大，建立产业安全审查机制是中国在未来几年内必须要解决的一个问题。否则，就意味着你的法律法规一直都存在漏洞，容易授人以话柄。

　　而且，随着国际危机的延续，外国投资者已经把越来越多的目光投向了中国。一位服务于外资机构的人士说：“如果在中国都赚不了钱，那欧美国家就更不用说了。实际的情况是，民营企业现在也需要资金和技术。”

　　不过，这一机制当下仍面对无法可依的尴尬。我国目前现行的有关外资并购的法律制度性文件，只有《反垄断法》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》，前者于2008年8月1日开始实施，后者则于2006年9月8日执行。具体工作主要由商务部和国家发改委负责。不过，这两项政策在具体操作过程中均存在不少漏洞。

　　《反垄断法》第三十一条规定，“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”

　　不过国家发改委和商务部相关官员均表示，正是这一条暴露了《反垄断法》在外资并购方面的漏洞。该条款明确提出了反垄断之外，还可以进行国家安全审查，但是安全审查的依据是什么，谁来审查，程序如何进行，这些东西都没有说明。

　　相关官员说，“实际上，这已经为中国建立产业安全审查开了一个口子，而我们国家安全审查机制还没有完全建立，目前亟须建立与《反垄断法》中的这个口子的衔接机制”。

　　《关于外国投资者并购境内企业的规定》也没有解决实际问题。国家发改委宏观投资所研究员罗松山说，“这个规定中，多是一些原则性意见，缺乏可操作性。比如，规定根本没有对‘重大产业’、‘老字号’等概念做出明确界定。”

　　这很容易让相关部门在有关产业安全方面的审查工作陷入被动。一名从事外资投资中国业务的人员说，“由于缺乏明确界定，一个外资并购项目报上去之后，就是不停地让你补文件，补手续。很多项目拖到最后，外资自己就放弃了”。

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